Kvotering og rettferdighet

I 1992 vedtok Stortinget å innføre kjønnskvotering til politiske utvalg i kommunene. Dette punktet i kommuneloven fikk virkning fra lokalvalget i 1995, og innebærer at det underrepresenterte kjønn skal rykke opp, dersom et politisk utvalg ikke får en kjønnsbalansert sammensetning. Slik er det i alle fall i teorien.

– Men det er ikke slik at vi oppnår kjønnsbalanse i lokaldemokratiet gjennom et stortingsvedtak om kvotering, fastslår Ingrid Guldvik. I praksis bryter nesten hvert tredje utvalg med loven.

Teori og praksis

For en ting er hva Stortinget vedtar, noe annet hva kommunene gjør. Guldvik studerer i sin ferske doktorgradsavhandling, avgitt ved NTNU, hvilke argumenter og praksiser som benyttes når reglene om kvotering skal gjennomføres. Og hvilke forståelser av kjønn og rettferdighet som ligger til grunn for argumenter og praksis. Hun er den første forskeren som har studert virksomheten i lokale valgnemnder. Valgnemndene i kommunene består av de mest sentrale politikerne fra hver partigruppe. Ofte menn. Etter at et lokalvalg er gjennomført, er det denne nemnda som foreslår sammensetningen av politiske utvalg i den enkelte kommune. Guldvik ga et utvalg valgnemnder i oppgave å diskutere kvotering, og har analysert det hun hørte. I tillegg har hun intervjuet politikere og byråkrater nasjonalt, samt saksbehandlere i alle fylkesmannsembetene.

Valgnemnders holdninger og praksis

Hva skjer så når en kommunal valgnemnd finner ut at formannskapet, næringsutvalget eller fjellstyret vil få en svært skjev kjønnssammensetning. Griper de da til kvoteringsreglene som en mulighet til å skape bedre kjønnsbalanse? Nei, i alle fall ikke i de fleste av valgnemndene Ingrid Guldvik har studert. Hun finner at de snarere oppfatter kvoteringsreglene som et problem. Og at prinsippet om likestilling ofte må vike når det kommer i konflikt med det mange valgnemnder oppfatter som viktige demokratiske hensyn; partienes valglister og velgernes retting av listene. Kravet om kjønnsbalanse oppfattes ikke i samme grad som demokratisk påtrengende.

Når en valgnemnd diskuterer kan det for eksempel foregå slik Ingrid Guldvik hørte det i en nemnd: "Loven er en byrde i det øyeblikket man velger en annen enn man ellers ville valgt. Da er den en byrde fordi man må gjøre andre valg enn man rasjonelt ellers ville ha gjort. Og da har man den situasjonen at man tvinges til å velge inn personer som enten anses som mindre kvalifiserte, eller som sjøl ikke er interessert i dette", sier en Høyremann. Og blir fulgt opp av en RV-mann: "Hvis vi nominerer ut fra en demokratisk prosess, og man blir tvunget til i neste omgang og velge 2. eller 3. kandidaten fra de små partiene, inn i de mest sentrale posisjonene, det ville jo vært uhørt." "…å måtte risikere å stille med andrelaget ut fra kvotering, det ville innbære et problem, uansett om det var mann eller kvinne. Det har ikke med det å gjøre", sier en Venstremann. Mens en AP-mann innvender: "Jeg er alltid litt tilbakeholden når menn sier det ikke er bruk for kjønnskvotering. Det har vært grunner til at man måtte gjøre det slik, i sin tid…"

Det er ingen problem så lenge "kjønnsdelen, interessen og kvalifikasjonene" passer, slik en mannlig lokalpolitiker uttrykker det. Det er når en mann må vike for en kvinne, problemene oppstår og kvoteringsregelen må vike.

– I den diskursen, eller forståelsen, som ligger til grunn for politikernes argumenter handler ikke demokrati om likestilling, eller likestilling om demokrati. Den koblingen gjøres sjelden. Likestilling og rettferdighet er i det hele tatt ikke sentrale tema i forståelsen av kvotering. I stedet blir kvotering oppfattet som udemokratisk, og når en slik oppfatning preger valgnemnda, skal du være ganske gjennomtenkt og bestemt for å hevde det motsatte, sier Guldvik.

Hun mener den rådende oppfatningen har utgangspunkt i at politikerne forholder seg til kjønn på individnivå.

– De stiller spørsmål ved om kvinnene er kompetente nok, og konstaterer at de mest kompetente som regel er menn. I diskusjonene forholder de seg sjelden til det strukturelle eller symbolske, det vil si til det faktum at kvinner som kjønn er underrepresentert og at mannen gjøres til norm for "den politiske representanten". Kvotering blir oppfattet som en form for diskriminering av den enkelte mann. Kvinnenes begrensede muligheter for politisk arbeid gjøres til noe nærmest naturgitt, knyttet til at de har hovedansvaret på hjemmebane.

– De få som gjør koblingen mellom kvotering og demokrati er opptatt av det samfunnsmessige og strukturelle. De argumenterer med at menn opp gjennom historien har dominert i politikken, og da blir det sjølsagt at likestilling faktisk handler om demokrati, sier Guldvik.

Kjønn viktigere enn parti

Hvilke vei oppfatningen i en nemnd flyter, avhenger i stor grad av hvem som legger premissene for diskusjonen. Hvem som er de toneangivende.

– Partier på venstresida har tradisjonelt vært forkjempere for likestilling og tilhengere av kvotering, mens høyresida har vært mer tilbakeholdende. Derfor skulle man kanskje tro holdninger og praksis varierte med partifarge, sier Guldvik. Slik er det imidlertid ikke i hennes studie.

– Det ser ut til at kjønn, nærmere bestemt kvinnekjønn, er viktigere enn partitilhørighet, når det gjelder å uttrykke sterk tilslutning til regler om kvotering og vilje til å gjennomføre dem i praksis, sier hun. Det vil si å være det Guldvik kaller en innovatør på dette området.

– Teorien om den såkalt kritiske masse går ut på at det skapes endringer dersom andelen kvinner i et styre eller en nemnd kommer over et visst nivå, for eksempel 30 prosent. Men mye tyder på at dette ikke er nok. Kvinnene må i tillegg ha posisjoner som gjør dem i stand til å legge premissene for debatten, påpeker Guldvik. Slik det er i kommunen som har kvinnelig ordfører og varaordfører, og der ordføreren i tillegg er leder av valgnemnda. I denne kommunen er fjellstyret det mest attraktive utvalget, og der har det ikke vært plass til kvinner, fordi mange menn har ønsket vervene. Men med loven i hånd, leiter de denne gangen etter en kvinne. Og de finner til slutt ei som aksepteres. Hun er gift med "en fjellvant kar".

Skjønnet avgjør

Men om partitilhørighet ikke har avgjørende betydning i de lokale valgnemndene, har både parti og kjønn betydning i fylkesmannsembetene. Fylkesmannen har ansvaret for å veilede kommunene i kvoteringsbestemmelsene og kontrollere at de følges opp. Men det er opp til fylkesmannen selv hva han eller hun vil foreta seg i praksis. Her er det rom for skjønn. Dermed er det også store variasjoner fylkesmannsembetene imellom.

Guldvik har undersøkt hva fylkesmennene gjorde både i 1995 og 1999. I 1999 hadde 1 fylkesmann kjønnskvotering som eget tema på samling med kommunene i forkant av valget. 9 fylkesmenn ”minnet om” innskjerping av kvoteringsbestemmelsene. I etterkant av valget foretok 2 fylkesmenn kontroll av kjønnssammensetningen i alle formannskap i fylket, mens 3 andre kontrollerte enkeltutvalg.

– Dersom et fylke har en fylkesmann og saksbehandlere som synes at loven om kjønnskvotering til politiske utvalg er viktig, finner de måter å følge dette opp i forhold til kommunene, sier Guldvik. Dersom fylkesmannen derimot ikke er så opptatt av kvoteringsregler, lar de være å mase på kommunene om dette. Guldvik finner at faktorer som personalressurser og geografisk beliggenhet har lite å si for fylkesmannens praksis. Mens sjansene for en kvoteringsivrig fylkesmann øker dersom vedkommende er kvinne og tilhører venstresida i det politiske landskapet. I tillegg har saksbehandlernes kjønn betydning.

Nødvendig, men ikke tilstrekkelig

– Det eksisterer en myte om at norsk politikk er likestilt, påpeker Ingrid Guldvik.

– Men realiteten er at politikken fortsatt er dominert av menn. Lokalt tiltar mannsdominansen dess nærmere du kommer de ledende posisjonene.

Før kommunevalget i 2003 var tre av fire ordførerkandidater menn. Kvinner på toppen i lokalpolitikken utgjør fortsatt unntakene.

– Kjønnskvotering i kommuneloven er et helt nødvendig tiltak for å skape større kjønnsbalanse i lokalpolitikken, men det er ikke et tilstrekkelig tiltak, fastslår Guldvik.

– Loven får ikke full effekt, dersom de som skal følge den opp stritter i mot, ingen kontrollerer om den følges og det ikke får noen konsekvenser dersom loven brytes. Dersom kvotering skal ha effekt for likestillingen, må lovverket følges opp på en langt mer systematisk måte.

Kvotering er fint – bare ikke akkurat her

Geografisk kvotering til Stortinget ble skrevet inn i grunnloven av 1814. Og en viss geografisk kvotering er det fortsatt til den norske nasjonalforsamlingen. Nord-Norge er for eksempel overrepresentert på Stortinget i forhold til folketall.

– Noe som ikke er veldig kontroversielt. Til sammenligning er kvotering basert på kjønn fortsatt kontroversielt. Likestilling og kjønnskvotering er aldri skrevet inn i grunnloven, fastslår Guldvik.

– Og kvotering basert på etnisitet diskuteres knapt her til lands.

– Dessuten er det et paradoks at Stortinget har vedtatt kjønnskvotering til lokale politiske utvalg og til næringslivsstyrer. Men at de blankt avviser endringer av valgloven som ville innebære kjønnskvotering i forhold til Stortingets sammensetning. Det kan virke som Stortinget er helt for kjønnskvotering, bare ikke til Stortinget, avslutter Ingrid Guldvik.

Slik sett er kanskje ikke stortingspolitikeres oppfatning så ulik den mannlige lokalpolitikeren som sier: "Det må jo være den enkeltes frie valg å velge den han sjøl vil, om det er kvinne eller mann. Og når man da går inn med et lovverk som nær sagt forlanger at vi også skal vurdere kjønnsfordelinga, så synes jeg at vi forlater noe av demokratiet, jeg".

Les mer: "Mangfold, ikke likestilling"