Jussprofessor kritiserer forslag til ny likestillings- og diskrimineringslov

– Jeg er kritisk til summen av endringene, som jeg mener utgjør en sterk svekkelse av dagens diskrimineringsvern, sier Anne Hellum. Hun er professor i juss ved Universitetet i Oslo, og har i mange år jobbet med kvinne-, diskriminerings- og likestillingsrett.

– Kvinner som tilhører svake grupper vil rammes hardest, fortsetter hun.

– Særlig uorganiserte kvinner som arbeider deltid eller kvinner fra innvandrermiljøer som snakker dårlig norsk.

Den største endringen i forslaget er at dagens fire lover, likestillingsloven, diskrimineringsloven om seksuell orientering, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne) skal samles til en felles likestillings- og diskrimineringslov.

Denne loven er langt som et vondt år, den er uoversiktlig og vanskelig å finne frem i.

Samtidig vil departementet gjøre endringer i håndhevingsapparatet. Oppgaver og ressurser skal flyttes fra Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) til Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Juridiske saksbehandlere skal samles i nemda, og LDO skal konsentrere seg om informasjons- og pådriverarbeid, samt drive tilsyn med konvensjoner Norge har forpliktet seg til..

– Selv om loven kan lyde godt på papiret, ved at alle skal ha et likt vern, og at alle grupper til en viss grad løftes opp, vil rettighetene i realiteten svekkes, understreker Hellum.

Redegjørelsesplikten fjernes

I dagens likestillingslov har arbeidsgiver en aktivitetsplikt som innebærer at de skal jobbe aktivt for likestilling og mot diskriminering på arbeidsplassen. I tillegg har de en redegjørelsesplikt, som betyr at de skal rapportere at de har gjort disse aktivitetene. Redegjørelsesplikten er spesielt viktig for kvinners likestilling. Siden det ikke er lov å registrere etnisitet, funksjonsevne eller seksuell orientering, er plikten mindre viktig for vernet av innvandrere eller LHBT-personer. LDO fører tilsyn, og det er klageadgang til nemda. Redegjørelsesplikten er foreslått fjernet.

– Vernet i arbeidslivet skal altså verken overvåkes eller håndheves, konstaterer Hellum.

– Redegjørelsesplikten fører til at arbeidsgiver må gjøre opp status og foreta en analyse. Det er viktig for å få et innblikk i hvordan det er på den enkelte arbeidsplassen, og for at fagforeninger eller enkelte ansatte kan foreslå endringer. Hvis man ikke må foreta denne øvelsen, er det fare for at det ikke vil komme så mange frivillige endringer heller, fordi man ikke vet hva ståa er.

Redegjørelsesplikten er del av det strukturelle vernet. En handlingsplikt som hviler på arbeidsgiver og følges opp og overvåkes av et uavhengig offentlig organ er, ifølge Hellum, et virkemiddel som bedrer forholdene for alle.

– For LDO er redegjørelsesplikten et viktig analytisk redskap, som deres rådgivning er helt avhengig av. Uten dette får de verken kvalitativ eller kvantitativ innsikt, eller kunnskap om hva som virker og ikke virker. Samtidig kan man ikke lenger komme med sanksjoner dersom plikten ikke overholdes.

Fire lover fungerer godt

Barne- og likestillingsminister Solveig Horne er tydelig på at redegjørelsesplikten bare er tidkrevende og ineffektivt byråkrati, og at den nye loven vil være mer effektiv. I forslaget til lovvedtak argumenteres det for at «én lov er mer brukervennlig og oversiktlig enn fire separate lover. En felles lov vil derfor gi et mer effektivt vern». Hellum tror det motsatte vil skje.

– Denne loven er langt som et vondt år, den er uoversiktlig og vanskelig å finne frem i.

– Når man har startet i et spor med flere lover, er det et problem når man skal gå over til én lov. Det innebærer at det blir mye vanskeligere å finne frem i rettskildene.

Når jurister skal finne ut hvordan lover skal tolkes, ser de på rettspraksis og lovens forarbeider. Her vil de måtte lete seg frem til en rekke tidligere forarbeider, i tillegg til å se på nye. Det samme gjelder eksisterende rettspraksis, altså hvordan tidligere lover er tolket av ombud, nemnd eller domstoler.

Muligheten til å fremme klager innskrenkes for store grupper individer.

– Det er helt klart at dette ikke er forenkling og effektivisering, men at det blir mye mer arbeid, både for dem som har rettigheter, og for dem som skal håndheve disse lovene. Lovteknisk og faglig sett er det en veldig dårlig ordning, mener Hellum.

– Politikerne tenker at det er fint med en lov som er lik for alle grupper og kvinner i alle grupper – det blir symbolsk. Men hvis man går et skritt lenger, bak denne identitetspolitiske tenkemåten og til praktiseringen, så blir det vanskeligere.

Sammensatt diskriminering

I det nye lovforslaget er sammensatt diskriminering inkludert som et eget diskrimineringsgrunnlag.

Dette har vært ønsket, fordi flere diskrimineringsgrunnlag ofte virker interseksjonelt – de forsterker diskrimineringen. Kvinner kan diskrimineres på grunn av sitt kjønn. Innvandrere blir ofte diskriminert på grunnlag av etnisk bakgrunn. Kvinner som tilhører etniske eller seksuelle minoriteter diskrimineres ofte på grunn av alle disse tingene.

­– Det er overhodet ikke noe problem å håndtere sammensatt diskriminering med de eksisterende lovene. Tvert i mot har et system med fire lover gitt rom for fortolkning som har ført til en praksis som gir vern mot sammensatt diskriminering.

– Mange er ikke kjent med konseptet sammensatt diskriminering, så jeg synes de burde ta det inn i lovteksten i de enkelte lovene vi har i dag. Slik blir det tydelig både for dem som er forpliktet til ikke å diskriminere og dem som har rett til ikke å bli diskriminert. Begge parter burde vite klart hva rettstilstanden er. Det er et rettssikkerhetshensyn som er veldig viktig på diskrimineringsfeltet.

Hvert individ står svakere

I en artikkel i tidsskriftet Kritisk Juss kritiserer Hellum og kollega Vibeke Blaker Strand det nye lovforslaget, og trekker frem at det innebærer individualisering og privatisering. Med det mener de at ansvar flyttes fra samfunnet til hvert enkelt individ.

– Individvernet er veldig viktig: At individet har adgang til enkelt å fremme en klage og kreve økonomisk oppreisning. Problemet, og det er det paradoksale i dette, er at konsekvensen av forslaget er at muligheten til å fremme klager innskrenkes for store grupper individer, sier Hellum.

– Det blir en slags klasselov.

– Summen av endringene er at det vil bli de mest ressurssterke som i realiteten vil benytte seg av individklageadgangen: De som kjenner sine rettigheter, de som er fagorganiserte, og de som har råd til å bruke advokat. De samfunnsmessige tiltakene som skal til for at alle skal ha like muligheter til å få fremmet en individklage, er borte.

Hos LDO ser man at i klagesaker som gjelder kjønnsdiskriminering av kvinner, er flertallet hvite kvinner.

Med de foreslåtte endringene skal klager som hovedregel behandles skriftlig hos nemda. Frem til nå har alle kunnet komme til LDO for å få hjelp til å lage en klagesak. Med forslaget, hvor nemda er eneste klageinstans, blir det vanskeligere. Det gis ikke støtte til fri rettshjelp i diskrimineringssaker og i tillegg er det varslet omstruktureringer som Hellum er sikker på at vil gi redusert kapasitet både hos ombud og nemd.

– Hvem utsettes mest for diskriminering, er det de mest ressurssterke?

– Nei. Jeg har for eksempel arbeidet en del med rettighetsinformasjon til innvandrerkvinner. Den oppsøkende undersøkelsen «Diskriminering på tvers» viste at de fleste ikke visste hva diskriminering var og at de var blitt diskriminert. Mange har språkproblemer. Vi konkluderte med at det er stort behov for at ombudet driver proaktiv opplysningsvirksomhet overfor innvandrerkvinner.

– Hos LDO ser man at i klagesaker som gjelder kjønnsdiskriminering av kvinner, er flertallet hvite kvinner. Når det gjelder klager på etnisk diskriminering, er flertallet klager fra menn. Innvandrerkvinner faller mellom to stoler. Selv om det også er mange ressurssterke innvandrerkvinner, er det også mange som trenger å bli kjent med sine rettigheter.

I strid med internasjonale forpliktelser

Hellum tror loven særlig kan svekke kvinners stilling, fordi vernet mot diskriminering i familielivet og personlige forhold faller bort.

– Det sender ut et signal om at diskriminering i familie- og privatliv ikke er så viktig.

– Du og Blaker Strand hevder at noen av endringene kan være i strid med Norges forpliktelser til FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Hvorfor det?

– FNs kvinnediskrimineringskonvensjon unntar ingen områder. Den gjelder i familieliv og personlige forhold, og i religiøse organisasjoner. Den sier også at alle skal ha lik adgang til domstoler eller klageorganer. Den sier man må ta hensyn til hvilke ressurser folk har, og det er særlig viktig at kvinner fra ressurssvake grupper får en reell, og ikke bare formell, klageadgang.

I tillegg har FNs kvinnediskrimineringskomité kritisert tidligere forslag om felles diskrimineringslov på grunn av at den var kjønnsnøytral. Nå har lovforslaget en formulering om at den skal styrke kvinners stilling, men Hellum er i tvil om det er godt nok.

– Lovforslaget sier at loven skal bedre kvinners, minoriteters og funksjonshemmedes stilling . Mange kvinneorganisasjoner er kritiske til dette fordi de ønsker en lov som særlig skal bedre kvinners stilling.

Håndhevingen endres – en ytterligere forverring

I den nye diskrimineringsombudsloven er forslaget om å overføre ressurser fra LDO til likestillings- og diskrimineringsnemda forklart med at det vil gi økt effektivitet. Nå skal alle saker behandles i én instans.

– Håndhevingsreformen skal gjennomføres av en ny nemd i Bergen, sier Hellum.

Hun tviler på at saksbehandlere fra dagens ombud og nemd i Oslo vil søke seg til Bergen, og ser for seg en ny nemd med nye ansatte, som skal forholde seg til en ny lov og en meget komplisert rettskildesituasjon. Dette kan føre til lang saksbehandlingstid i oppstartsfasen.

Den nye nemda kan komme til få flere saker enn de har kapasitet til å håndtere.

Hun frykter at omorganiseringen vil gi kapasitetsproblemer hos både ombud og nemd.

– Den nye nemda kan komme til få flere saker enn de har kapasitet til å håndtere. Ombudet har en silingsfunksjon: av de 2000 som kom til dem med sine saker i 2015, ble bare 200 sendt til nemda som klagesaker. Når denne rollen skal bli mindre, vil nemda kunne få veldig mange saker hvor de selv må gjøre det juridiske grovarbeidet. Det kan føre til at de blir overbelastet og at saksbehandlingstiden vil gå opp.

LDO har i dag mange oppgaver: veiledning og rådgivning til individer, informasjons- og pådriverarbeid og tilsyn med Norges forpliktelser etter FNs konvensjoner: Kvinnediskrimineringskonvensjonen, rasediskrimineringskonvensjonen og konvensjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

– De såkalte Paris-prinsippene krever at organene som har det tilsynet, har en sterk juridisk kompetanse. Hvis en stor del av de juridiske stillingene flyttes fra ombudet til nemda, vil ombudet sitte med veldig lite kompetanse. Sånn sett tviler jeg sterkt på om håndhevingsreformen faktisk er i tråd med det som kreves etter Paris-prinsippene.

Også pådriverarbeidet kan lide, tror hun. I lovforslaget står det at ombudet vil styrkes som pådriverorgan, ved å «bidra til økt likestilling i samfunnet gjennom blant annet bevisstgjøring og holdningsendringer, informasjonsarbeid, formidling av kunnskap om likestilling og overvåkning av hva slags diskriminering som skjer».

– Hvis ombudet får mindre mulighet til å gi veiledning, vil de også få dårligere mulighet til å være pådrivere. Pådriverarbeidet er avhengig av at de har innsyn i enkeltsaker, og på denne bakgrunn dokumenterer og analyserer.

– Jeg er ikke uenig i behovet for å skille mellom pådrivervirksomhet og lovhåndheving. Men et slikt skille kan gjøres på helt andre måter enn slik de foreslår i dette forslaget.

Hastverksarbeid

Lovforslaget er til behandling i Familie- og kulturkomiteen i Barne- og likestillingsdepartementet. Det har tidligere vært på høring, og etter det har noen endringer blitt tatt inn. Forslaget til endring i ombudet og nemda har kun vært på en kort høring.

– Endringene i håndhevingsapparatet er kompliserte å sette seg inn i. Her fikk man ikke den tiden som var nødvendig for å komme med kritikk. Utredningen som lå til grunn, en rapport fra PWC, kom i slutten av november. Mandatet de fikk fra departementet var så snevert at de ikke fikk utredet hva internasjonal retts krav om effektiv sanksjonering av både det individuelle og strukturelle vernet inneholder.

– Man må se på sammenhengen mellom den materielle loven og håndhevingsapparatet. Det har ikke blitt tid til den nødvendige diskusjon om hvordan disse to virker sammen.

– Hva vil du oppfordre politikerne til å gjøre med lovforslaget?

– Jeg vil oppfordre til å sende disse to forslagene tilbake, og til å gi klarere signaler om at likestillings- og diskrimineringsfeltet er et felt som må styrkes gjennom tilføring av ressurser. Ikke minst når det gjelder håndheving av det individuelle og strukturelle vernet. Likestillingsutvalget oppfordret om å styrke dette feltet i form av gjennomføring av politikken, og gjennomføring av rettsvernet. Nå skjer det motsatte.

Les mer i artikkelen «Solberg-regjeringens forslag til reformer på diskrimineringsfeltet:Uniformering, individualisering, privatisering og avrettsliggjøring» i Kritisk Juss 01/2017

Les portrett av Anne Hellum: Ser loven i sammenheng med livet